안녕하십니까? 전국 시군구공무원노동조합연맹 조합원 여러분.
오늘은 A 공무원 노동조합에서 대의원회 의결을 통하여 상급단체를 변경한 건과 관련하여 전체 조합원의 의견을 묻지 않은 채 대의원회에서 이를 통과시킨 것이 문제가 없는지 또 상급단체 변경시의 의결 정족수는 어떻게 되는지에 대한 문제를 다루어 보고자 합니다. 상급단체 변경과 관련한 사례를 통해 노동조합의 민주적 운영을 위한 우리의 과제에 대해 보다 자세히 학습하는 시간입니다.
공무원 노동조합의 운영과 관련하여서는 노동조합 및 노동관계조정법상 노동조합의 민주적 운영을 위해 규정된 조항들을 적용받게 되는 바, 일반 노동조합들의 운영과 크게 다르지 않으며, 조합원의 의견을 민주적으로 반영한다는 기본원칙에 입각하여 판단하면 될 것입니다.
노동조합 운영에 있어서 상급단체(또는 연합단체)의 역할은 매우 중요하며, 이에 노동조합 및 노동관계조정법에서는 ‘상급단체(연합단체)에 관한 사항’을 총회의 의결사항으로 규정하고 있습니다.(제16조) 한편 동법 제16조 제2항에서는 상급단체의 가입과 탈퇴에 관하여는 재적조합원 과반수의 출석과 출석조합원 과반수의 찬성으로 의결하도록 하여 일반 의결정족수면 가능하도록 하고 있고, 직접·비밀·무기명 투표까지 요구하지는 않고 있습니다.
그런데 노동조합 및 노동관계조정법 제11조(규약)에서는 ‘소속된 연합단체가 있는 경우에는 그 명칭’을 규약에 기재하도록 하고 있는 바, 이렇게 규약에 연합단체가 기재된 경우에는 사실상 연합단체의 가입과 탈퇴는 규약변경이 되어 다시 노조법 제16조의 특별 의결정족수(재적 조합원 과반수 출석과 출석 조합원 2/3 이상의 찬성)와 직접·비밀·무기명 투표라는 절차를 거쳐야 합니다.
결국 연합단체에 처음 가입하게 되어 규약에 연합단체가 기재되어 있지 않거나, 연합단체에 가입하였음에도 불구하고 규약에 연합단체를 기재하지 않은 경우에는 일반 의결정족수로도 상급단체를 변경할 수 있게 되고, 노조법 제11조에 따라 규약에 연합단체를 기재한 경우에는 특별 의결정족수와 비밀투표라는 요건을 갖추어야 가능하다는 결론에 이르게 됩니다.
이는 상급단체의 가입, 탈퇴를 규약의 개정과는 민주성 담보의 요건을 달리 보는 노조법 제16조의 원칙상 맞지 않는 부분이 발생하므로 향후 법, 제도 개선이 필요한 사안이라고 보여 집니다. 그러나 여하튼 현 법 체계에서는 상급단체가 규약이 기재된 경우에는 특별 의결정족수(재적 1/2 이상 출석, 출석 2/3 이상 찬성)와 직접·비밀·무기명 투표라는 요건을 갖추어야 하겠습니다.
한편 상급단체 변경을 총회에서 해야 하느냐, 대의원회에서 해야 하느냐의 문제는 노동조합 및 노동관계조정법 제17조에서는 대의원회를 둔 경우에는 총회를 갈음할 수 있도록 하고 있으므로, 규약에서 상급단체 변경을 총회에서만 하도록 규정하고 있지 않는 한, 대의원회에서의 의결을 통하여 상급단체 변경을 할 수 있을 것입니다. 물론 과거 상급단체 변경 건을 총회에서 의결한 관행이 있다면 갑자기 대의원회에서 이를 다루도록 하는 것은 허용되지 않을 것입니다.
총회와 대의원회의 관계는 노동조합의 민주적 운영을 보여주는 매우 중요한 사안입니다. 전 조합원의 의견을 묻는 총회가 가장 민주적인 기구임은 분명하나, 일정한 단위와 영역을 대표하는 대의원을 통해 노동조합의 중요한 사안을 의결하도록 하는 것 또한 매우 큰 의미가 있습니다. 대의원은 그 노동조합 운영에 있어서 보다 전문적으로 참여하고, 활동하는 지위에 있기 때문입니다. 그렇다고 보면 노동조합에서 대의원들이 얼마나 역량을 지니고 있는지, 대의원들이 조합원들의 의견을 수렴하기 위하여 얼마나 열심히 활동하고 있는지를 점검해 보는 것은 노동조합 민주적 운영의 필수라고 하겠습니다.
자, 우리 공무원 노동조합 조합원 여러분. 이제 우리 노동조합이 민주적으로 운영되고 있는지 다시 한번 점검해 보고, 대의원들의 역할에 대해서도 검토하는 시간을 가져 볼까요?
노동조합 및 노동관계조정법 제11조(규약) 노동조합은 그 조직의 자주적ㆍ민주적 운영을 보장하기 위하여 당해 노동조합의 규약에 다음 각 호의 사항을 기재하여야 한다.
1. 명칭 2. 목적과 사업 3. 주된 사무소의 소재지
4. 조합원에 관한 사항(연합단체인 노동조합에 있어서는 그 구성단체에 관한 사항)
5. 소속된 연합단체가 있는 경우에는 그 명칭
6. 대의원회를 두는 경우에는 대의원회에 관한 사항
7. 회의에 관한 사항 8. 대표자와 임원에 관한 사항
9. 조합비 기타 회계에 관한 사항 10. 규약변경에 관한 사항
11. 해산에 관한 사항
12. 쟁의행위와 관련된 찬반투표 결과의 공개, 투표자 명부 및 투표용지 등의 보존ㆍ열람에 관한 사항
13. 대표자와 임원의 규약위반에 대한 탄핵에 관한 사항
14. 임원 및 대의원의 선거절차에 관한 사항 15. 규율과 통제에 관한 사항
제16조(총회의 의결사항) ①다음 각호의 사항은 총회의 의결을 거쳐야 한다.
1. 규약의 제정과 변경에 관한 사항 2. 임원의 선거와 해임에 관한 사항
3. 단체협약에 관한 사항 4. 예산ㆍ결산에 관한 사항
5. 기금의 설치ㆍ관리 또는 처분에 관한 사항
6. 연합단체의 설립ㆍ가입 또는 탈퇴에 관한 사항
7. 합병ㆍ분할 또는 해산에 관한 사항 8. 조직형태의 변경에 관한 사항
9. 기타 중요한 사항
②총회는 재적조합원 과반수의 출석과 출석조합원 과반수의 찬성으로 의결한다. 다만, 규약의 제정ㆍ변경, 임원의 해임, 합병ㆍ분할ㆍ해산 및 조직형태의 변경에 관한 사항은 재적조합원 과반수의 출석과 출석조합원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다.
③임원의 선거에 있어서 출석조합원 과반수의 찬성을 얻은 자가 없는 경우에는 제2항 본문의 규정에 불구하고 규약이 정하는 바에 따라 결선투표를 실시하여 다수의 찬성을 얻은 자를 임원으로 선출할 수 있다.
④규약의 제정ㆍ변경과 임원의 선거ㆍ해임에 관한 사항은 조합원의 직접ㆍ비밀ㆍ무기명투표에 의하여야 한다.
제17조(대의원회) ①노동조합은 규약으로 총회에 갈음할 대의원회를 둘 수 있다.
②대의원은 조합원의 직접ㆍ비밀ㆍ무기명투표에 의하여 선출되어야 한다.
③대의원의 임기는 규약으로 정하되 3년을 초과할 수 없다.
④대의원회를 둔 때에는 총회에 관한 규정은 대의원회에 이를 준용한다.
박현국 노무사(노무법인 유앤)
(「비교섭사항」과 「비효력 교섭사항」에 대하여)
안녕하십니까? 전국시군구공무원노동조합연맹 조합원 여러분.
이번 호부터 몇 차례 공무원 노사관계에만 특수하게 있는 ‘비교섭사항’과 ‘비효력 교섭사항’에 대하여 살펴보고자 합니다.
공무원노조법상 「비교섭사항」, 「비효력 교섭사항」에 대한 규정고찰
우리 공무원 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(이하 ‘공무원노조법’이라 함) 제8조에서는 교섭사항과 관련하여 아래와 같이 규정하고 있습니다.
제8조(교섭 및 체결 권한 등) ① 노동조합의 대표자는 그 노동조합에 관한 사항 또는 조합원의 보수ㆍ복지, 그 밖의 근무조건에 관하여 .....에 해당하는 사람(이하 "정부교섭대표"라 한다)과 각각 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다. 다만, 법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항은 교섭의 대상이 될 수 없다.
② 정부교섭대표는 법령 등에 따라 스스로 관리하거나 결정할 수 있는 권한을 가진 사항에 대하여 노동조합이 교섭을 요구할 때에는 정당한 사유가 없으면 이에 응하여야 한다.
공무원 노조법 제8조 본문은 「의무적 교섭사항」을 규정하고 있는 것입니다. 즉, 노동조합의 운영과 활동에 관한 사항과 조합원의 근무조건에 관한 사항은 당연히 단체교섭의 핵심내용이 되어야 하는 것을 말해 주고 있습니다. 다만, 조합원의 근무조건에 관한 사항 중 공무원노조법 제10조에 의하여 법령, 조례 또는 예산 등에 의해 규정되는 내용 등은 단체협약으로서의 효력을 갖지 못합니다. 이것을 「비효력 교섭사항」이라고 합니다. 즉, 중요한 교섭사항이긴 하지만 공무원 노사관계 단체협약으로 바로 효력을 발생시킬 수는 없는 것들을 말합니다. 공무원의 근로조건 대부분이 법령과 조례 등으로 정해진다는 차원에서 불가피한 측면이 있다고 하겠습니다.
제10조(단체협약의 효력) ① 제9조에 따라 체결된 단체협약의 내용 중 법령ㆍ조례 또는 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의하여 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니한다.
② 정부교섭대표는 제1항에 따라 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니하는 내용에 대하여는 그 내용이 이행될 수 있도록 성실하게 노력하여야 한다.
공무원 노조법 제8조 제1항에서는 조합활동 및 운영에 관한 사항과 조합원의 근무조건에 관한 사항을 중요한 단체교섭 사항으로 정하면서, 단서에서 ‘법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항’은 교섭의 대상이 될 수 없다고 규정하고 있습니다. 이를 「비 교섭사항」이라고 합니다. 단체교섭의 대상이 될 수 없다는 것이죠. 공무원 노조법 시행령에서는 다시 이러한 정책결정에 관한 사항, 관리운영에 관한 사항들을 구체적으로 열거하고 있습니다.
공무원노조법 제4조(비교섭 사항) 법 제8조제1항 단서에 따른 법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항은 다음 각 호와 같다.
1. 정책의 기획 또는 계획의 입안 등 정책결정에 관한 사항
2. 공무원의 채용ㆍ승진 및 전보 등 임용권의 행사에 관한 사항
3. 기관의 조직 및 정원에 관한 사항
4. 예산ㆍ기금의 편성 및 집행에 관한 사항
5. 행정기관이 당사자인 쟁송(불복신청을 포함한다)에 관한 사항
6. 기관의 관리ㆍ운영에 관한 그 밖의 사항
2. 「비교섭사항」의 이해와 효율적 단체교섭 방향
공무원 노사관계에서는 이와 같이 일반 노사관계에서는 볼 수 없는 ‘비교섭사항’과 ‘비효력 교섭사항’이라는 제도를 두고 있기 때문에 일부에서는 ‘이렇게 다루지 말라고 하는 것을 많이 열거하여 제한하고, 단체협약을 체결할 수 있도록 하면서도 체결된 협약의 내용이 효력이 없다고 하는 것은 공무원에 대한 노동3권을 제대로 인정하지 않은 것’이라고 비판합니다.
그러나 이러한 ‘비교섭사항’과 ‘비효력 교섭사항’의 제도는 공무원 지위의 특수성에서 비롯된 것이므로 전혀 의미가 없는 것이라고 보기는 어려울 것이기에, ‘비 교섭사항’과 ‘비효력 교섭사항’을 어떻게 접근하여야 하는지가 보다 중요한 문제라고 하겠습니다.
우선 ‘비 교섭사항’에 있어서는 특히 임용권에 관한 사항, 정원에 관한 사항들이 문제가 되는데, 우리 공무원 노조법에서는 기관의 관리운영에 관한 사항 중 「근로조건과 직접 관련되지 아니한 사항」은 교섭대상이 될 수 없다고 규정하고 있는 바, 무엇이 직접 관련된 것인지에 대한 의견이 노사간에 나뉘어지고 있습니다. 그렇기 때문에 현장에서는 노동조합에 의해 실제 조합원들이 많은 고충을 겪고 있는 사항의 해결을 단체교섭에서 요구하고 있음에도, 이러한 사항은 ‘비교섭사항’이므로 교섭에서 다룰 수 없다는 입장을 사용자측에서 표하는 경우가 많습니다. 결국 실제로 조합원들에게 많은 고충이 되고 있음에도 불구하고, 그 고충을 어떻게 해결하는 것이 필요한지에 대한 논의를 하기 보다는 그것이 교섭사항인지, 아닌지에 대한 의견대립으로 논의조차 못하는 경우를 많이 보게 됩니다.
그런데 공무원 노조법 제8조 제1항 단서에서 정책결정에 관한 사항, 기관의 관리운영에 관한 사항으로서 근로조건과 직접 관련되지 아니한 사항을 교섭대상이 될 수 없다고 규정한 것을 우리는 공무원 노사가 단체교섭에서 절대적으로 다루어서는 안 되는 사항을 규정한 것으로 이해해야 할까요?
공무원 노사관계의 발전을 위해서는 그렇게 해석해서는 안 되며, 「비 교섭사항」을 단체교섭에서 다루어 노사간 합의점을 찾았다고 하더라도 그것은 단체협약으로서의 구속력을 갖지 않는 것으로 이해하는게 필요할 것입니다. 정부교섭대표 입장에서 고유한 인사권과 경영권에 해당하는 것이라고 판단되는 경우에는 단체교섭에서 다루는 것을 거부할 수도 있겠습니다. 그러나 실제로 조합원들이 많은 고충을 겪고 있는 부분이라면 공무원 노사가 단체교섭에서 보다 적극적으로 그러한 고충을 다루고, 제도를 개선하려는 논의와 노력을 하는 것이 필요하다고 판단됩니다. 물론 노동조합에서도 정부 또는 지방자치단체의 인사권과 경영권을 존중하고 접근하는 것도 필요하겠습니다.
공무원 노사관계에서의 ‘비교섭사항’은 일반 노사관계에서 ‘임의적 교섭사항’과 유사합니다. 사용자의 경영권과 인사권에 관한 사항은 단체교섭 대상은 아니라고 보지만, 일반 노사관계에서는 사용자가 노동조합의 요구를 받아 경영권과 인사권을 제한하는 조항을 둔다면 그 조항은 단체협약으로서의 온전한 효력을 갖게 됩니다.
그러나 공무원 노사관계에서는 단체협약으로서의 구속력을 갖지는 못하는 것입니다. 하지만 노사가 신뢰를 바탕으로 단체교섭에서 조합원에게 고충이 되는 것들을 보다 적극적으로 다루는 것은 매우 중요하며, 공무원 노사관계의 이러한 특징은 노사관계에서 신뢰가 매우 필요하며, 공무원 노사관계가 시스템적으로 높은 수준의 노사관계를 만들어 가게 될 것임을 보여주는 단초이기도 합니다.
3. 「비효력 교섭사항」의 이해와 효율적 단체교섭 방향
노동조합의 기능으로 핵심적인 것이 ‘경제적 기능’이며, 조합원의 근로조건 개선을 위한 활동을 하는 것이라고 하겠습니다. 그런데 공무원의 근로조건은 대부분 법령으로 정해지기에 이러한 법령의 개정은 국회나 의회를 거쳐야 하기에 공무원 노조법에서는 불가피하게 ‘비효력 교섭사항’을 규정하고 있습니다.
이러한 ‘비효력 교섭사항’은 일반적인 노동3권 측면에서 보면 매우 제한적인 것이라고 볼 수 있습니다. 더욱이 공무원 노사관계에서는 단체행동권도 인정되지 않고 있습니다.
‘비효력 교섭사항’과 ‘단체행동권의 제한’이라는 공무원 노사관계의 시스템적 구조를 살펴보면 공무원 노사관계는 물리적 힘을 동원하거나 구속력에 의지한 노사관계가 되어서는 안 된다는 것을 말해 줍니다. 물리적 힘을 동원하거나 구속력에 의지하는 노사관계는 기본적으로 대립적이며, 정태적입니다. 즉, 단체협약을 체결하면 그 유효기간 동안에는 교섭을 하지 않는 것이 기본입니다. 그런데 이러한 노사관계의 특성은 급변하는 경영·사회 환경 하에서 노사가 긴밀히 협조하고 논의하여야 하는 필요성과 배치되기에 노사관계의 기능에 대해 여러 비판이 있는 것도 사실입니다.
그러나 공무원 노사관계는 시스템적으로 협조적이며, 동태적이어야 합니다. 공무원의 근로조건은 대부분 ‘비효력 교섭사항’이기에 노사가 서로 힘으로 따내려고 하면 얻어지지 않습니다. 노사가 신뢰를 가지고 공무원의 근로조건과 관련된 제도를 개선하고 변경하는 것이 필요하다는 것을 보다 적극적으로 논의해야 합니다. 이러한 근로조건과 관련된 제도의 개선은 전문성이 필요하며, 국민의 공감대가 형성되어야 하기에 일시에 끝날 수 있는 것이 아니라 지속적으로 논의해야 합니다. 때문에 공무원 노사관계는 동태적이며, 급변하는 경영·사회환경을 반영하기에도 용이한 구조를 가지고 있습니다. 공무원 노사관계에서는 ‘비효력 교섭사항’과 관련된 문제를 해결하기 위하여 각종 위원회와 협의체를 적극 가동하여 필요한 논의를 해 나가야 합니다.
‘비효력 교섭사항’이 단체협약의 효력을 제한하기에 단체교섭에서 다루지 않는 것이 아니라 공무원 노사가 오히려 더욱 적극적으로 다루고, 전문성을 담보하면서 제도개선을 이루어내야 하겠습니다.