안녕하십니까? 전국시군구공무원노동조합연맹 조합원 여러분.
이번 호부터 몇 차례 공무원 노사관계에만 특수하게 있는 ‘비교섭사항’과 ‘비효력 교섭사항’에 대하여 살펴보고자 합니다.
공무원노조법상 「비교섭사항」, 「비효력 교섭사항」에 대한 규정고찰
우리 공무원 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(이하 ‘공무원노조법’이라 함) 제8조에서는 교섭사항과 관련하여 아래와 같이 규정하고 있습니다.
제8조(교섭 및 체결 권한 등) ① 노동조합의 대표자는 그 노동조합에 관한 사항 또는 조합원의 보수ㆍ복지, 그 밖의 근무조건에 관하여 .....에 해당하는 사람(이하 "정부교섭대표"라 한다)과 각각 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다. 다만, 법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항은 교섭의 대상이 될 수 없다.
② 정부교섭대표는 법령 등에 따라 스스로 관리하거나 결정할 수 있는 권한을 가진 사항에 대하여 노동조합이 교섭을 요구할 때에는 정당한 사유가 없으면 이에 응하여야 한다.
공무원 노조법 제8조 본문은 「의무적 교섭사항」을 규정하고 있는 것입니다. 즉, 노동조합의 운영과 활동에 관한 사항과 조합원의 근무조건에 관한 사항은 당연히 단체교섭의 핵심내용이 되어야 하는 것을 말해 주고 있습니다. 다만, 조합원의 근무조건에 관한 사항 중 공무원노조법 제10조에 의하여 법령, 조례 또는 예산 등에 의해 규정되는 내용 등은 단체협약으로서의 효력을 갖지 못합니다. 이것을 「비효력 교섭사항」이라고 합니다. 즉, 중요한 교섭사항이긴 하지만 공무원 노사관계 단체협약으로 바로 효력을 발생시킬 수는 없는 것들을 말합니다. 공무원의 근로조건 대부분이 법령과 조례 등으로 정해진다는 차원에서 불가피한 측면이 있다고 하겠습니다.
제10조(단체협약의 효력) ① 제9조에 따라 체결된 단체협약의 내용 중 법령ㆍ조례 또는 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의하여 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니한다.
② 정부교섭대표는 제1항에 따라 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니하는 내용에 대하여는 그 내용이 이행될 수 있도록 성실하게 노력하여야 한다.
공무원 노조법 제8조 제1항에서는 조합활동 및 운영에 관한 사항과 조합원의 근무조건에 관한 사항을 중요한 단체교섭 사항으로 정하면서, 단서에서 ‘법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항’은 교섭의 대상이 될 수 없다고 규정하고 있습니다. 이를 「비 교섭사항」이라고 합니다. 단체교섭의 대상이 될 수 없다는 것이죠. 공무원 노조법 시행령에서는 다시 이러한 정책결정에 관한 사항, 관리운영에 관한 사항들을 구체적으로 열거하고 있습니다.
공무원노조법 제4조(비교섭 사항) 법 제8조제1항 단서에 따른 법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항은 다음 각 호와 같다.
1. 정책의 기획 또는 계획의 입안 등 정책결정에 관한 사항
2. 공무원의 채용ㆍ승진 및 전보 등 임용권의 행사에 관한 사항
3. 기관의 조직 및 정원에 관한 사항
4. 예산ㆍ기금의 편성 및 집행에 관한 사항
5. 행정기관이 당사자인 쟁송(불복신청을 포함한다)에 관한 사항
6. 기관의 관리ㆍ운영에 관한 그 밖의 사항
2. 「비교섭사항」의 이해와 효율적 단체교섭 방향
공무원 노사관계에서는 이와 같이 일반 노사관계에서는 볼 수 없는 ‘비교섭사항’과 ‘비효력 교섭사항’이라는 제도를 두고 있기 때문에 일부에서는 ‘이렇게 다루지 말라고 하는 것을 많이 열거하여 제한하고, 단체협약을 체결할 수 있도록 하면서도 체결된 협약의 내용이 효력이 없다고 하는 것은 공무원에 대한 노동3권을 제대로 인정하지 않은 것’이라고 비판합니다.
그러나 이러한 ‘비교섭사항’과 ‘비효력 교섭사항’의 제도는 공무원 지위의 특수성에서 비롯된 것이므로 전혀 의미가 없는 것이라고 보기는 어려울 것이기에, ‘비 교섭사항’과 ‘비효력 교섭사항’을 어떻게 접근하여야 하는지가 보다 중요한 문제라고 하겠습니다.
우선 ‘비 교섭사항’에 있어서는 특히 임용권에 관한 사항, 정원에 관한 사항들이 문제가 되는데, 우리 공무원 노조법에서는 기관의 관리운영에 관한 사항 중 「근로조건과 직접 관련되지 아니한 사항」은 교섭대상이 될 수 없다고 규정하고 있는 바, 무엇이 직접 관련된 것인지에 대한 의견이 노사간에 나뉘어지고 있습니다. 그렇기 때문에 현장에서는 노동조합에 의해 실제 조합원들이 많은 고충을 겪고 있는 사항의 해결을 단체교섭에서 요구하고 있음에도, 이러한 사항은 ‘비교섭사항’이므로 교섭에서 다룰 수 없다는 입장을 사용자측에서 표하는 경우가 많습니다. 결국 실제로 조합원들에게 많은 고충이 되고 있음에도 불구하고, 그 고충을 어떻게 해결하는 것이 필요한지에 대한 논의를 하기 보다는 그것이 교섭사항인지, 아닌지에 대한 의견대립으로 논의조차 못하는 경우를 많이 보게 됩니다.
그런데 공무원 노조법 제8조 제1항 단서에서 정책결정에 관한 사항, 기관의 관리운영에 관한 사항으로서 근로조건과 직접 관련되지 아니한 사항을 교섭대상이 될 수 없다고 규정한 것을 우리는 공무원 노사가 단체교섭에서 절대적으로 다루어서는 안 되는 사항을 규정한 것으로 이해해야 할까요?
공무원 노사관계의 발전을 위해서는 그렇게 해석해서는 안 되며, 「비 교섭사항」을 단체교섭에서 다루어 노사간 합의점을 찾았다고 하더라도 그것은 단체협약으로서의 구속력을 갖지 않는 것으로 이해하는게 필요할 것입니다. 정부교섭대표 입장에서 고유한 인사권과 경영권에 해당하는 것이라고 판단되는 경우에는 단체교섭에서 다루는 것을 거부할 수도 있겠습니다. 그러나 실제로 조합원들이 많은 고충을 겪고 있는 부분이라면 공무원 노사가 단체교섭에서 보다 적극적으로 그러한 고충을 다루고, 제도를 개선하려는 논의와 노력을 하는 것이 필요하다고 판단됩니다. 물론 노동조합에서도 정부 또는 지방자치단체의 인사권과 경영권을 존중하고 접근하는 것도 필요하겠습니다.
공무원 노사관계에서의 ‘비교섭사항’은 일반 노사관계에서 ‘임의적 교섭사항’과 유사합니다. 사용자의 경영권과 인사권에 관한 사항은 단체교섭 대상은 아니라고 보지만, 일반 노사관계에서는 사용자가 노동조합의 요구를 받아 경영권과 인사권을 제한하는 조항을 둔다면 그 조항은 단체협약으로서의 온전한 효력을 갖게 됩니다.
그러나 공무원 노사관계에서는 단체협약으로서의 구속력을 갖지는 못하는 것입니다. 하지만 노사가 신뢰를 바탕으로 단체교섭에서 조합원에게 고충이 되는 것들을 보다 적극적으로 다루는 것은 매우 중요하며, 공무원 노사관계의 이러한 특징은 노사관계에서 신뢰가 매우 필요하며, 공무원 노사관계가 시스템적으로 높은 수준의 노사관계를 만들어 가게 될 것임을 보여주는 단초이기도 합니다.
3. 「비효력 교섭사항」의 이해와 효율적 단체교섭 방향
노동조합의 기능으로 핵심적인 것이 ‘경제적 기능’이며, 조합원의 근로조건 개선을 위한 활동을 하는 것이라고 하겠습니다. 그런데 공무원의 근로조건은 대부분 법령으로 정해지기에 이러한 법령의 개정은 국회나 의회를 거쳐야 하기에 공무원 노조법에서는 불가피하게 ‘비효력 교섭사항’을 규정하고 있습니다.
이러한 ‘비효력 교섭사항’은 일반적인 노동3권 측면에서 보면 매우 제한적인 것이라고 볼 수 있습니다. 더욱이 공무원 노사관계에서는 단체행동권도 인정되지 않고 있습니다.
‘비효력 교섭사항’과 ‘단체행동권의 제한’이라는 공무원 노사관계의 시스템적 구조를 살펴보면 공무원 노사관계는 물리적 힘을 동원하거나 구속력에 의지한 노사관계가 되어서는 안 된다는 것을 말해 줍니다. 물리적 힘을 동원하거나 구속력에 의지하는 노사관계는 기본적으로 대립적이며, 정태적입니다. 즉, 단체협약을 체결하면 그 유효기간 동안에는 교섭을 하지 않는 것이 기본입니다. 그런데 이러한 노사관계의 특성은 급변하는 경영·사회 환경 하에서 노사가 긴밀히 협조하고 논의하여야 하는 필요성과 배치되기에 노사관계의 기능에 대해 여러 비판이 있는 것도 사실입니다.
그러나 공무원 노사관계는 시스템적으로 협조적이며, 동태적이어야 합니다. 공무원의 근로조건은 대부분 ‘비효력 교섭사항’이기에 노사가 서로 힘으로 따내려고 하면 얻어지지 않습니다. 노사가 신뢰를 가지고 공무원의 근로조건과 관련된 제도를 개선하고 변경하는 것이 필요하다는 것을 보다 적극적으로 논의해야 합니다. 이러한 근로조건과 관련된 제도의 개선은 전문성이 필요하며, 국민의 공감대가 형성되어야 하기에 일시에 끝날 수 있는 것이 아니라 지속적으로 논의해야 합니다. 때문에 공무원 노사관계는 동태적이며, 급변하는 경영·사회환경을 반영하기에도 용이한 구조를 가지고 있습니다. 공무원 노사관계에서는 ‘비효력 교섭사항’과 관련된 문제를 해결하기 위하여 각종 위원회와 협의체를 적극 가동하여 필요한 논의를 해 나가야 합니다.
‘비효력 교섭사항’이 단체협약의 효력을 제한하기에 단체교섭에서 다루지 않는 것이 아니라 공무원 노사가 오히려 더욱 적극적으로 다루고, 전문성을 담보하면서 제도개선을 이루어내야 하겠습니다.